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Presupuestos 2008: electoralismo, insolidaridad, déficit de credibilidad, déficit público encubierto y nueva subida de impuestos
Análisis nº 229 | 18 de Octubre de 2007
El pasado día 21 de septiembre el Consejo de Ministros aprobó el Proyecto de ley de Presupuestos Generales del Estado para 2008. Días después el texto llegaba al congreso de los Diputados iniciando así su andadura en las Cortes, que acabará a finales del mes de diciembre
Estos Presupuestos se presentan en un momento crítico para la economía española. Tras varios años consecutivos de aceleración del crecimiento del PIB ejercicio tras ejercicio, por vez primera se trunca esta senda con la previsión de un crecimiento menor para 2008 que en 2007, anticipando así un cambio de ciclo. Por otro lado, la competitividad de la economía española continúa descendiendo alcanzando niveles históricos de déficit exterior, con el agravante de que los flujos de financiación externa que habían venido regando la economía española se han cerrado de súbito tras la crisis financiera internacional.
El crecimiento de los precios se mantiene muy por encima de la media de la Unión Monetaria, y los tipos de interés alcanzan niveles récord desde la entrada de España en el euro, asfixiando a las familias españolas que alcanzan cotas de deuda nunca antes vistas.
En este contexto económico se enmarcan los presupuestos, que, al presentarse en víspera de año electoral, dejan en un segundo plano su condición de principal herramienta de política económica del Estado para implementar sus políticas públicas, para pasar a ser utilizados por el gobierno exclusivamente como medio de pago a sus socios parlamentarios, y, cómo no, como spot publicitario de su campaña electoral.
La mayoría de los expertos coinciden en destacar cinco rasgos negativos de estos presupuestos: su carácter electoralista; su insolidaridad, al primar a regiones ricas como Cataluña a costa de castigar a otras mucho más pobres como Extremadura o Murcia; su escasa credibilidad, al estar sustentados en previsiones de crecimiento nada creíbles; el déficit encubierto en las cuentas del Estado a través de la ingeniería presupuestaria y la nueva subida de impuestos que traen consigo.
La importancia de los presupuestos
Antes de seguir adelante conviene enmarcar la importancia de los presupuestos para la economía del país, y la capacidad que éstos tienen para moldearla. El Proyecto de Ley que ha enviado el Gobierno a las Cortes determina un presupuesto de gastos total consolidado del Estado, Organismos Autónomos, Seguridad Social, y otros organismos que asciende a 349.414,52 millones de euros. Esta cantidad supone el 31,16 del PIB nominal previsto por el gobierno para 2008.
Atendiendo al volumen de recursos asignados a cada uno de los subsectores que integran los presupuestos de gastos no financieros consolidados, corresponde al presupuesto del Estado un 48,1% del total, a la Seguridad Social un 36,5%, un 14,16% a los Organismos Autónomos, y el 0,7% a otras entidades del sector público administrativo y a las agencias estatales.
Por políticas de gasto, destacan en primer lugar las dotaciones para gasto en pensiones, que acaparan el 31,2% del presupuesto, en segundo lugar las transferencias para otras administraciones públicas, a las que se destina el 20,9% del presupuesto, y en tercer y cuarto lugar, con un 5% del presupuesto aproximadamente cada una, la deuda pública, y las políticas de desempleo. Queda claro, en consecuencia, que la gran parte del gasto de los presupuestos es gasto comprometido, y que sólo haciendo buen uso del margen discrecional de los gobiernos se puede diseñar una política económica adecuada para afrontar los retos que afronta la economía española.
Unos presupuestos irreales, electoralistas, opacos y que vuelven a subir los impuestos
Los presupuestos que presentó el gobierno contenían el límite de gasto no financiero aprobado por el Congreso en el mes de junio, las previsiones de ingresos efectuadas por el Ministerio de Economía y Hacienda en el mes de mayo, así como el cuadro de previsiones macroeconómicas que fueron elaboradas igualmente antes del verano.
Nada de lo ocurrido desde que se empezaron a fijar elementos claves para elaborar el presupuesto se ha visto reflejado finalmente en las cuentas públicas. No se corrigen las previsiones de crecimiento del PIB a consecuencia de la crisis financiera internacional y de la sima a la que se precipita el sector de la construcción, sostén fundamental del modelo de crecimiento de Zapatero; no se modifican las previsiones de crecimiento de los ingresos impositivos a consecuencia de las medidas electoralistas de ámbito tributario, no se presupuestan muchos de los gastos derivados de las propuestas electoralistas que desde julio ha hecho el presidente del gobierno, y no se alteran tampoco las prioridades de gasto para paliar los efectos del enfriamiento de la economía.
Fuente: Elaboración propia
El gobierno se ha quedado solo en su previsión de que el PIB aumente un 3,3% en términos reales en 2008. La mayoría de analistas, incluido el Banco de España, prevé un crecimiento de en torno al 3,0%, e incluso algunos, como la OCDE o el Fondo Monetario Internacional, lo rebajan hasta el 2,7%. El propio Vicepresidente Solbes admitió sólo dos días después de presentar los Presupuestos en el Parlamento que el crecimiento del PIB para 2008 podría ser “menor de lo esperado” y que veía difícil crecer más del 3 por ciento. De hecho, indicadores adelantados que maneja el propio Ministerio de Economía como el Indicador Sintético de Actividad avanzan sin lugar a dudas una clara desaceleración.
En consecuencia, nos encontramos con un cuadro macroeconómico que acompaña a los presupuestos irreal, que no comparte ya casi ningún analista, y que, sin dudas, acarreará consecuencias a la hora de liquidar el presupuesto de una economía que crecerá menos de lo que estima el gobierno, una Hacienda que recaudará menos de lo que está presupuestado, y una Seguridad Social que probablemente tenga que hacer frente a mayores gastos sociales de los que prevén estas cuentas públicas con ingresos también menores.
Fuente: Presupuestos Generales del Estado para 2008. Libro Amarillo
Por primera vez en muchos años, las Administraciones Públicas terminarán el año con un saldo presupuestario en términos de contabilidad nacional peor que el año anterior.
Según lo establecido en los Presupuestos Generales para 2008, el superávit presupuestario previsto para 2007 será del 1,30% del PIB, frente al 1,83% registrado en 2006. Las previsiones oficiales para 2008 son aún peores ya que el superávit descenderá hasta el 1,15%, 3.309,89 millones de euros.
Esta cifra es, por cierto, muy similar a la previsión de inejecución del presupuesto, 3.051,21 millones, lo cual permite concluir que, de mantenerse todas las otras variables constantes, en caso de que las previsiones del gobierno sean correctas, si el presupuesto se ejecuta al 100%, no habrá superávit, o bien, si éste se consigue, será gracias a no ejecutar el presupuesto en su totalidad.
Es necesario reseñar que estos datos no incluyen dos cuestiones que podrían empeorar el saldo presupuestario. La primera, es la posibilidad atribuida a las comunidades Autónomas en la Ley de Estabilidad Presupuestaria de incurrir en un déficit del 0,25% para acometer proyectos de inversión, que no está incluida en la previsión, y que probablemente la modifique, y en segundo lugar, y no por ello menos importante, el efecto que un crecimiento menor del previsto del PIB tenga en los gastos y en los ingresos de las Administraciones Públicas.
Se modifique o no finalmente el saldo presupuestario respecto a la previsión, en todo caso éste se antoja insuficiente dada la situación de la economía española que se enfrenta a un cambio de ciclo y que no ha sabido aprovechar las altas tasas de crecimiento del PIB, y en consecuencia, la bonanza recaudatoria para afrontar mejor las incertidumbres que se avecinan.
Cabe resaltar finalmente que más de la mitad del superávit previsto corresponde a la Seguridad Social, y que, como es bien sabido, éste sólo puede destinarse a financiar déficits de dicho agente, algo que se estimaba que pueda ocurrir a partir de 2012, pero que puede ocurrir mucho antes si el deterioro de la economía española se produce a mayor velocidad y con mucha mayor intensidad, algo que muchos analistas de gran prestigio comparten ya como algo altamente probable.
Un factor clave que ha impulsado a la baja el superávit previsto del subsector Estado es el incremento del gasto no financiero que experimentarán los presupuestos para 2008, un 6,7% respecto al año anterior, alcanzando los 152.560,69 millones de euros.
Esta cifra está por encima de las previsiones de crecimiento del PIB nominal que hacen la mayoría de los analistas, que lo sitúan entre el 5,7% y el 6,3%, y, en consecuencia, dotan a este presupuesto de un carácter expansivo, aumentando la participación del sector público en la economía.
El despilfarro socialista, incluso en momentos de cambio de ciclo como el actual, contrasta con la disciplina y la moderación en el gasto que exhibieron los gobiernos del partido popular, que aumentaron el gasto no financiero un 4% de media.
Un ejemplo más del despilfarro en que incurre el gobierno con estos presupuestos es que los anuncios electoralistas que ha hecho el gobierno desde el verano, entre los que se encuentran la elevación de las pensiones mínimas, las ayudas a la natalidad, las ayudas al alquiler, la subvención a la asistencia bucodental, las transferencias a Cataluña y Andalucía en concepto de una supuesta deuda histórica, ascienden a más de 5.000 millones de euros, muy por encima del superávit presupuestado para el subsector Estado en 2008.
Al incremento desmesurado del gasto no financiero, se le une una argucia presupuestaria que vulnera el espíritu de la ley de Estabilidad Presupuestaria, ocultando gastos que deberían computar en el saldo presupuestario de las administraciones públicas como tales, y que, en consecuencia, rebasarían el ya de por sí abultado límite de gasto no financiero. Los Presupuestos Generales del Estado computan como activos financieros gastos por operaciones del FAD y aportaciones de capital a empresas públicas que deberían ser computados como gastos no financieros por importe de casi 7.000 euros. Se disfraza así gasto como si fueran créditos o aportaciones patrimoniales para no sobrepasar el límite de gasto no financiero.
Fuente: Presupuestos generales del Estado para 2008. Libro Amarillo
La realidad es que si el gobierno computara estas partidas como, lo que son, gasto del Estado, el superávit del Estado desaparecería y el Estado incurriría en déficit. Esta es la realidad presupuestaria de 2008, una vez ajustado el presupuesto por la ingeniería financiera de Zapatero: la de un gobierno socialista que vuelve al déficit público, malversando la herencia recibida del gobierno de Aznar.
Esta computación irregular de los activos financieros no es un hecho aislado en los presupuestos de 2008. Durante el período de gobierno socialista se han hinchado sistemáticamente las partidas de los activos financieros para no computar en el saldo presupuestario. Tanto es así que el importe de los activos financieros del presupuesto del Estado ha pasado de 6.532 millones de euros en 2004 a 14.981,28 en 2008, casi un 130% más.
Otra de las argucias del equipo económico del gobierno registradas en estos presupuestos es el uso fraudulento de la partida para “necesidades que puedan presentarse en los distintos departamentos ministeriales”. Pese a lo que pueda parecer, la gran parte de esta partida, dotada en los presupuestos para 2008 de 456 millones de euros, se destina a satisfacer los deseos de los socios parlamentarios del gobierno, ya que año tras año la dotación que recoge el Proyecto de Ley que entra en la cámara se ve reducida casi a una tercera parte después del período de aceptación de enmiendas, una vez aprobada la ley.
En último lugar, el incremento desmesurado del gasto público durante los ejercicios de gobierno del Partido Socialista ha presionado los precios al alza, lo cual ha provocado que se haya ampliado el diferencial de inflación con la UEM desde 2004, y, en segundo lugar, ha hecho necesario aumentar la presión fiscal para financiar los gastos incurridos.
Los ingresos impositivos crecerán en 2008 un 8,7% respeto al año anterior y las cotizaciones sociales un 7,5%, mientras que el crecimiento del PIB nominal está estimado en un 6,7%, por lo que, un año más, se incrementará la presión fiscal, que, desde que comenzó la legislatura, ha aumentado más de dos puntos[i] en porcentaje del PIB, incumpliendo así la promesa de investidura del Presidente del Gobierno.
En conclusión, el gobierno presenta unos presupuestos irreales, poco creíbles, opacos, expansivos y que incrementan los impuestos.
Unas cuentas públicas inconstitucionales e insolidarias
Pese a que el objetivo prioritario de los Presupuestos Generales del Estado es el de funcionar como herramienta de política económica al servicio de todos los españoles, el gobierno socialista ha venido utilizando los presupuestos como instrumento al servicio de su partido para garantizarse su permanencia en el poder contentando a sus socios parlamentarios.
Ello ha llevado al gobierno a verse obligado a aprobar primero, y a tratar de cumplir después, cláusulas que se han incorporado a estatutos de autonomía, que, además de vulnerar la Constitución, ya que ésta establece que ninguna CC.AA. obtendrá privilegios respecto a otras en base a su estatuto de autonomía[ii], atentan contra la soberanía de las Cortes Generales para aprobar la política presupuestaria que estimen necesaria, comprometen gasto a largo plazo, hacen casi imposible cuadrar los presupuestos, y, sobre todo, establecen privilegios injustos entre españoles, dependiendo de la Comunidad Autónoma en que residan.
El reparto de la inversión territorializada del Estado en cada una de las CCAA se ha diseñado, en consecuencia, atendiendo a los compromisos políticos del Presidente del Gobierno, e ignorando las necesidades reales de los españoles.
Sólo así se explica que se den evoluciones tan dispares de la inversión del Estado en las diferentes Comunidades Autónomas como es el caso, por ejemplo, del incremento del 47% en Cataluña frente al 0,07% en Madrid. Por ello, sólo atendiendo a compromisos políticos se explica que a los 3.643 millones de euros que se computan como inversión en Cataluña en las tablas oficiales de los presupuestos, haya que sumar 723 millones en concepto de “proyectos pendientes de determinar e inicialmente no regionalizados” tal y como establece el Informe Económico y Financiero[iii] supuestamente para cumplir lo determinado en la Disposición Adicional Tercera del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
Fuente. Informe Económico y Financiero PGE 2008 páginas 289, 290, y 291.
(1)Para el cálculo de 2008 se añaden a los 3.625 consignados en la tabla del IEF, los 722,80 comprometidos en el mismo informe en su página 290.
(2)Para el cálculo de 2008, se añaden a los 270,73 consignados en la tabla del IEF los 11 comprometidos en el mismo informe en su página 291.
Cabe destacar a este respecto que el gobierno miente cuando afirma que está obligado a invertir esos 4.365 millones de euros en Cataluña en virtud del cumplimiento de su Estatuto, equiparando el requisito de inversiones de dicha Ley al recogido en el Estatuto andaluz. Mientras que éste establece un porcentaje mínimo, en este caso vinculado al peso de la población andaluza en el total nacional, de inversiones totales del Estado en la Comunidad andaluza, el Estatuto catalán[iv] establece un porcentaje, en ese caso vinculado al peso de la economía catalana en la economía nacional, sobre el total de inversiones en infraestructuras, restringiendo así la base de cálculo a la inversión en infraestructuras, y no al total de la inversión del Estado, como trata de hacer pensar el gobierno.
Por lo tanto, teniendo en cuenta que la inversión en infraestructuras total de Estado ascenderá en 2008 a 20.274[v] millones de euros, no es cierto que la dotación de inversión de 4.365 millones que se destina a Cataluña en los presupuestos generales de 2008 responde al cumplimiento estricto del Estatuto, por cierto, recurrido ante el Tribunal Constitucional, sino que ésta excede en 553 millones a lo establecido, ya que la base de cálculo del porcentaje no son los 24.404 millones que utiliza el ejecutivo, sino los 20.274 destinados a inversión en infraestructuras.
Este debate absurdo sobre la dotación de inversiones en virtud al cumplimiento de lo estipulado en un Estatuto de Autonomía hace prever que, tal y como el propio Vicepresidente Solbes reconoció el año pasado en el Congreso de los Diputados, si esta moda de fijar un porcentaje de inversiones a conveniencia en cada estatuto de autonomía prolifera, “el sudoku se puede complicar hasta el infinito”, haciendo imposible cuadrar el presupuesto o. como ocurre en estos presupuestos, discriminando a los ciudadanos entre españoles de primera y españoles de segunda dependiendo de la Comunidad en que residan.
Unos presupuestos que no solucionan los problemas de la economía española
Los presupuestos que presenta el gobierno, además, no abordan adecuadamente los principales problemas de nuestro país. Cuestiones como el endeudamiento de las familias y el descenso de su poder adquisitivo son dejados de lado y apenas son tenidas en cuenta. No se plantean tampoco medidas eficaces frente a la escalada en el coste de las hipotecas o de los alimentos básicos que sufren las familias. No hay tampoco una apuesta seria por la inversión en una educación moderna y de calidad.
A su vez, disminuyen partidas para hacer frente al fenómeno de la inmigración ilegal como son las referidas a la acogida e integración de inmigrantes, se congelan los fondos contra la violencia contra las mujeres a pesar del fracaso de la Ley Integral y del incremento de mujeres víctimas y no hay un compromiso firme ante la caída de la competitividad internacional de nuestra economía y las deslocalizaciones industriales, demostrando, todo ello, que estos Presupuestos han sido elaborados al margen de las necesidades reales de los españoles.
Los presupuestos para 2008 destinan partidas muy minoritarias a Políticas importantes para diseñar incentivar la economía nacional, como son la política de infraestructuras, a la que se dedica un 4,8%, la política de Agricultura, pesca y alimentación, que acapara un 2,9%, la política de industria y energía, a la que destina un 0,7%, o la política de Comercio, Turismo y PYME, que absorbe un 0,4% del presupuesto.
De nuevo un año más el gasto corriente, el gasto no productivo, se eleva por encima del gasto en inversión, un 7,3% frente a un 5,27%, desoyendo las necesidades de capitalización de nuestra economía y confirmando que estos presupuestos atienden más al interés partidista del Gobierno que al interés general de los españoles.
El fin de fiesta del gobierno socialista
En definitiva, la economía española, tras más de una década de altas tasas de crecimiento, afronta un cambio de ciclo precipitado por la reciente crisis financiera de mano de un gobierno en campaña, preocupado exclusivamente por renovar en el poder, y dejando de lado los intereses generales de los españoles.
Sólo así se justifica que el ejecutivo presente unas cuentas basadas en un cuadro macroeconómico cuestionado por la mayoría de los analistas, utilice argucias presupuestarias para ocultar el crecimiento del gasto público, establezca los criterios de inversión en base a parámetros partidistas y evite abordar adecuadamente los problemas que más preocupan a los españoles, maquillándolas con despilfarro.
El uso del último presupuesto de la legislatura como spot publicitario de la campaña electoral del partido del gobierno en un momento clave para la economía española tendrá, lamentablemente, serias consecuencias.
Juan Pablo Riesgo es Licenciado en Economía por la Universidad Complutense de Madrid y Graduado en Global Competitiveness Leadership por la Universidad de Georgetown. Es Analista del Grupo del área de Economía y Energía.
Notas
[i] Avance de la actuación presupuestaria del Estado durante 2006. IGAE. Pagina 23 http://172.24.0.11/000423c44d20/comfort-file/4529_3d89ca84_7bcc_11dc_9a83_0013725332ab/AvanceActuaci%C3%B3nPptariaAAPP2006b.pdf
[ii] Artículo 138.2 de la Constitución: “Las diferencias entre los Estatutos de las distintas Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales”.
[iii] Ver Informe Económico y Financiero página 290. http://172.24.0.11/000423c44d20/comfort-file/4681_3aa65d2c_7bbe_11dc_acf9_0013725332ab/N_08_S_A_1_1.PDF
[iv] “DISPOSICIÓN ADICIONAL TERCERA. INVERSIONES EN INFRAESTRUCTURAS 1. La inversión del Estado en Cataluña en infraestructuras, excluido el Fondo de Compensación Interterritorial, se equiparará a la participación relativa del producto interior bruto de Cataluña con relación al producto interior bruto del Estado para un período de siete años.”
[v] Ver Informe Económico y Financiero página 105. http://172.24.0.11/000423c44d20/comfort-file/4681_3aa65d2c_7bbe_11dc_acf9_0013725332ab/N_08_S_A_1_1.PDF
Publicado en: http://www.gees.org/
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